میثم اکبری، خبرنگار:بیراه نیست اگر بگوییم فصل بودجه‌نویسی امسال برای دولت سیزدهم سال ویژه‌ای است؛ چراکه بیشتر از 16 ماه از استقرار این دولت می‌گذرد و قاعدتا بر نقاط قوت و ضعف، خلأها و ظرفیت کشور توجه دارد و از سویی امسال به عنوان سال ارائه برنامه هفتم توسعه توسط دولت بعد از تمدید یکساله برنامه ششم است. برنامه هفتم که به عنوان سند بالادستی بودجه برای حداقل 5 سال آینده و زمینه‌ساز کنش و واکنش فعالان کشور است سهم بسزایی در جهت‌دهی کشور در مسیر رشد و توسعه اقتصادی توام با عدالت دارد. چنانکه اگر این برنامه با تکیه بر واقعیات و شرایط اقتصادی و سیاسی داخلی و خارجی کشور تدوین نگردد به سرنوشت اغلب برنامه‌های توسعه دچار می‌گردد. گزارش حاضر به بررسی برنامه ششم توسعه و بین بخش‌های مختلف، صرفا به بررسی بخش 1- شاخص‌های کلان اقتصاد شامل سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی، 2 - بخش بودجه و مالیه عمومی، 3- بخش امینت غذایی، 4- بخش حمل‌ونقل و 5 - بخش علمی پرداخته است. نتایج نشان‌دهنده عدم تحقق ۷۴ درصدی شاخص‌های کلان اقتصادی، عدم تحقق 47 درصدی در شاخص‌های بودجه، 30 درصدی عدم تحقق در بخش امنیت غذایی و حمل‌ونقل، در کنار تحقق نیافتن 15 درصد از بخش‌های علمی است. از این‌رو در کشاکش ارائه پیش یا پس از بودجه 1402 -که قاعدتا ارسال پیش از بودجه 1402 قابل قبول است- باید دولت و مجلس با واقعیت‌های روی زمین روبه‌رو شده و به‌جای لیست آرزوهای دست‌نیافتنی، اهداف قابل‌دستیابی‌تر ارائه دهند.
برنامه ششم قصد خداحافظی ندارد؟
برنامه ششم توسعه کل کشور همان‌گونه که از نام آن پیداست ششمین برنامه توسعه‌ای پنج‌ساله پس از انقلاب است که در کشور تهیه و اجرا شد و یا به نوعی دیگر در حال اجرا است. این سند بالادستی بهنوعی خط‌مشی سایر برنامه‌های اجرایی و تقنینی در سطح خرد و کلان است که بنا بود از سال 1396 تا 1400 اجرا و شش‌ماه قبل از پایان اعتبار این قانون برنامه ششم توسعه، لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه با بازخوردگیری از علل موفقیت و عدم موفقیت برنامه ششم، تهیه و به مجلس جهت تصویب ارسال شود تا به اجرا درآید.
البته علی‌رغم پایان این برنامه در سال 1400، دولت سیزدهم در بند «ن» تبصره یک لایحه بودجه 1401 بنا به شرایط و نیاز به زمان کافی در تدوین برنامه هفتم توسعه، پیشنهاد تمدید یکساله آن را داد. البته در زمان فعلی و باتوجه به آنکه سیاست‌های کلی برنامه هفتم در شهریور سال جاری ابلاغ شده بود، آخرین خبرها حکایت از عدم نهایی شدن آن دارد و گویی دولت قصد دارد بودجه 1402 را قبل از برنامه هفتم به مجلس ارسال کند؛ مساله‌ای که نمایندگان و رئیس مجلس در اظهارات خود عکس آن را خواسته بودند، یعنی برنامه هفتم به عنوان سند بالادستی نسبت به بودجه 1402 ابتدا تهیه و تصویب شود و تدوین و تصویب بودجه سال آینده براساس برنامه هفتم باشد.
برنامه توسعه یا لیست آرزوهای دست‌نیافتنی؟
در برنامه هفتم نیز همانند برنامه‌های گذشته تلاش شد تا با نگاهی به ظرفیت‌های کشور که عمدتا بصورت بالقوه مانده و به فعلیت نرسیده‌اند، محرک‌ها و کاتالیزورهایی برای فعال‌سازی آن به انحای مختلف نظیر تکالیف قانونی، موارد معافیت و نکات تشویقی ایجاد شود. اما نکته‌ای که باید بدان توجه داشت ظرفیت‌های کشور در رسیدن به اهداف تعیین‌شده، چه در این برنامه و چه در برنامه‌های دیگر نظیر برنامه هفتم توسعه که در مرحله نگارش قرار دارد، است.
بررسی‌ها نشان می‌دهد از عمده دلایل عدم موفقیت احکام برنامه ششم در بخش‌های مختلف نظیر صنعت، می‌توان به ایرادهای ناشی از قانونگذاری و هدفگذاری نامناسب، فقدان رویکرد آینده‌‌‌‌‌پژوهی محدودیت‌‌‌‌‌‌‌‌های بینالمللی، موانع محیطی، جهش نرخ ارز، تخصیص ناکافی و تأخیر در تخصیص اعتبارات پیشبینیشده، نبود بازار رقابتی برخی تولیدات کشور، تأخیر در تدوین آیین‌‌‌نامه‌‌‌‌‌ها و معطل ماندن اقدامات لازم، نبود شاخص‌های مشخص برای ارزیابی برخی احکام و نبود ضمانت اجرا اشاره کرد.
عدم‌تحقق 74 درصدی شاخص‌های اقتصاد کلان
در بررسی موارد مطرح‌شده در قانون برنامه ششم توسعه مشاهده می‌شود در این برنامه به 20 بخش اشاره شده که هرکدام دارای ابعاد و مولفه فراوانی هستند که دربرگیرنده اهداف مدنظر دولت و مجلس از چشم‌انداز پنج سال آینده کشور است.
اما برای اختصار و عدم‌اطناب، با گزینش و بررسی شاخص‌های حیاتی و چالش‌های مهم کشور که اهدافی برای رفع آن ترسیم شده است می‌توان تا حدودی به عملکرد آن پی برد. در گزارش حاضر در بین بخش‌های مختلف، صرفا به بررسی بخش 1- شاخص‌های کلان اقتصاد شامل سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی، 2- بخش بودجه و مالیه عمومی، 3- بخش امنیت غذایی، 4- بخش حمل‌ونقل و 5- بخش علمی بررسی شده است.
اولین بخش مورد بررسی، بخش شاخص‌های کلان اقتصاد شامل سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی است.
در این بخش، برنامه ششم توسعه اهدافی برای نرخ تورم، رشد اقتصادی، رشد نقدینگی و نرخ بیکاری و رشد اشتغال ذکر کرده است. در این برنامه و در حوزه نرخ تورم، مقدار متوسط 8.8 درصدی تعیین شده بود که بنا به گزارش مرکز آمار در سال 1400 به‌عنوان سال پایان این برنامه، عدد 40.2 درصد را اعلام کرد که نشان‌دهنده اختلاف معنادار با هدف تعیین‌شده در برنامه دارد. درخصوص نرخ رشد اقتصادی نیز قانونگذار عدد 8 درصد را به‌عنوان متوسط رشد سالانه هدفگذاری کرده بود، اما آنچه از عملکرد سال‌های اجرای برنامه مشاهده می‌شود که در گزارش بانک مرکزی 4.4 درصد بود.
رشد نقدینگی که طی سالیان اخیر به‌عنوان یکی از شاخص‌های مهم برای دولت، سیاستگذار و فعالان اقتصادی تبدیل شده چنانکه نقدینگی به‌عنوان یک شاخص در اندازه‌گیری حجم یک اقتصاد به‌کار برده می‌شود. بهنوعی اگر حجم تولید نقدینگی به‌عنوان بخش مالی اقتصاد در نسبت با بخش حقیقی اقتصاد در توازن باشد می‌تواند علاوه‌بر روان‌سازی عملیات‌های اقتصادی زمینه رشد اقتصادی را فراهم آورد، اما آنچه که در شرایط کنونی اقتصادی کشور شاهد هستیم یک فاصله بزرگ و عقب‌ماندگی رشد بخش حقیقی اقتصاد از بخش مالی آن دارد. خلاصه آنکه در برنامه هفتم توسعه، برای رشد نقدینگی هدفگذاری 17 درصد انجام شده بود، اما آنچه تا پایان سال 1400 و بنا به گزارش مراجع آماری شاهدیم این عدد به حدود 30 درصد رسید.
بررسی عملکرد برنامه ششم توسعه ذیل شاخص‌هایی نظیر نرخ بیکاری و نرخ ایجاد اشتغال باید گفت براساس این برنامه، متوسط رشد سالانه اشتغال برای کشور 3.9 درصد و نرخ بیکاری 8 درصد به‌عنوان هدف تعیین گردید که در عملکرد میانگین رشد اشتغال کشور تا سال 1400 حدود 0.8 درصد بوده که درخصوص نرخ بیکاری برنامه ششم هدفگذاری 8.6 درصدی شده بود که این مقدار در سال 1400 به 9.2 درصد افزایش یافت. البته شاید گفته شود این عدد علی‌رغم نرسیدن به هدف فاصله چندانی با هدفگذاری برنامه ششم ندارد، اما باید توجه داشت طی سال‌های اخیر سهم بالایی از بیکاران به دلیل دلسرد شدن از یافتن شغل، از بازار کار خارج شده‌اند. چنانچه جمعیت فعال در این دوره کاهش 2 میلیون نفری داشته و تعداد شاغلان نیز نه‌تنها افزایشی نبوده بلکه طی سال 1400 نسبت به سال 1398 کاهش 900 هزار نفری را تجربه کرده است.
عدم‌تحقق 47 درصدی در بخش بودجه
دومین بخش مورد بررسی، بخش بودجه و مالیه عمومی است. درخصوص سهم مالیات که به‌عنوان یکی از پایه‌های درآمدی مهم برای دولت شناخته می‌شود، بررسی‌ها نشان می‌دهد درحالی‌که در برنامه هفتم سهم 50 درصدی از تامین منابع بر دوش مالیات گذاشته شده بود که این مقدار در قانون بودجه 1400 تنها 35 درصد ذکر شد و در بودجه 1401 با 3 درصد افزایش به 38 درصد رسید که نشان‌دهنده اختلاف 15 درصدی هدفگذاری انجام شده با آنچه دولت و مجلس بر سر آن به اجماع رسیده‌اند دارد. نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی نیز که در برنامه ششم 10 درصد تعیین شده بود در پایان سال 1400 تنها به 5 درصد رسیده و به‌عبارتی 50 درصد از هدفگذاری خود عقب است.
کاهش وابستگی به نفت نیز که از آرزوهای مدیران کشور است اما به‌سبب مشکلات ساختاری و کاهلی عوامل اجرایی به تعویق می‌افتد در برنامه ششم سهم 20.4 درصدی برای آن درنظر گرفته شد، اما در بودجه 1400 حدود 41 درصد از منابع از این محل تامین می‌شود.
برنامه ششم درخصوص اصلاح بودجه هم هدف‌گذاری‌هایی انجام داده است، برای مثال نسبت اعتبارات هزینه‌ای به کل مصارف که در‌واقع نشان‌دهنده هزینه‌های جاری و حقوق و دستمزد دولت بوده در ششمین برنامه توسعه سهم 69.3 درصدی برای آن تعیین شده بود، اما در بودجه 1400 سهم آن به 72 درصد رسیده است و نشان از پیشی گرفتن هزینه‌های جاری از کل مصارف بودجه دارد. در نقطه مقابل نسبت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به مصارف که به بخش‌های عمرانی و بودجه عمرانی مربوط شده و محرک سایر بخش‌های اقتصادی کشور است اگر چه سهم 22.7 درصدی در برنامه ششم داشت، اما در بودجه 1400 سهم آن به 13.8 درصد سقوط کرد و در مقابل نسبت اعتبارات تملک دارایی‌های مالی به کل مصارف در بودجه 14.3درصد بود که 6.3 درصد بیش از سهم 8 درصدی تکلیف شده در برنامه ششم است و دولت رویکرد بازپرداخت و ایفای تعهدات سررسید شده خود را بیش از برنامه ششم برعهده دارد، درعین اینکه جنبه درآمدی برای آن ندارد و باتوجه به وضعیت بودجه‌ای آن به کسری بودجه دامن می‌زند.
عدم تحقق‌ها در انرژی
در حوزه انرژی و در بخش رشد سالانه عرضه برنامه ششم حد 25 هزار مگاواتی را هدفگذاری کرده و مطابق گزارش وزارت نیرو تا پایان سال 1399 میزان ظرفیت نیروگاهی بهره‌برداری‌شده 10 هزار و 809 مگاوات است که عدم تحقق حدود 14 هزار مگاواتی را درپی دارد. در حوزه آب نیز موضوع آب بدون درآمد که به آب ازدست‌رفته در مراحل مختلف جمع‌آوری، تصفیه، انتقال و مصرف اطلاق می‌شود در برنامه ششم تکلیف شده بود که تا 22 درصد کاهش یابد اما بررسی آمار نشان می‌دهد این عدد نه‌تنها کاهش نیافته، بلکه 26.6 درصد است که در شرایط بحران کم‌آبی فعلی مساله‌ای قابل‌تامل است.
اما درخصوص ممانعت در از دست رفتن و سوختن گاز هنگام استخراج که به فلرینگ معروف است برنامه ششم تکلیف کرده بود تا در پایان این برنامه، حجم فلرینگ تا 90 درصد کاهش یابد اما آنچه در عمل مشاهده می‌شود حجم فلرینگ با اینکه در سال 2020 نزدیک به 13.3 میلیارد تن بوده اما در 2021 به 17.4 میلیارد تن رسیده که نشان‌دهنده رشد 32 درصدی حجم گازهای سوزانده‌شده کشور است. به‌طوری‌که این حجم گاز سوزانده‌شده معادل 30 درصد مصرف گاز ترکیه در سال 2021 است. نکته تعجب‌آور این است که میزان گاز سوزانده‌شده کشور حین استخراج آن است که بیش از مجموع صادرات یکساله کشور و بیش از صادرات 9 سال، تنها در هفت‌سال گاز بدون استفاده سوزانده شد؛ گازی که می‌توانست درصورت استفاده علاوه بر پوشش نیاز داخلی خصوصا در روزهای اخیر که به شبکه انرژی کشور فشار وارد ساخته است به صادرات و حفظ بازارهای هدف بینجامد.
جاماندگی 30 درصدی امنیت غذایی
امنیت غذایی که از مولفه‌های مهم کشور است، نشان می‌دهد در 14 محصول کشاورزی، دام و طیور و شیلات، عملکرد تنها در دو حوزه مثبت و بیشتر از حد انتظار برنامه ششم شده است و در سایر موارد تحقق کمتر از حد انتظار به ثبت رسیده است. برای مثال در حوزه تولید سویا که قرار بر تولید 331 هزار تن بوده و مقدار تولید تنها 53 هزار تن بوده که 84 درصد کمتر از مقدار تکلیف شده است. در حوزه ذرت دانه‌ای نیز مقدار تولید 668 هزار تنی در مقابل هدفگذاری سه‌میلیون تنی قرار دارد. از این رو و در نگاهی به علل این تفاوت باید گفت سیاستگذار در زمان نگارش این برنامه و برنامه‌ها و اسناد اینچنینی باید علاوه بر نگاه عددی به واقعیت‌های سرزمینی و ظرفیت‌های فعلی و حتی آینده نیز توجه داشته باشد تا این برنامه‌ریزی قدرت تحقق و اجرا داشته باشد.
جاماندگی 30 درصدی حمل‌ونقل
اما در حوزه حمل‌ونقل آن هم در کشوری به وسعت ایران که در گذرگاه ترانزیتی قرار دارد و ظرفیت تبدیل شدن به هاب منطقه‌ای را دارد، سیاستگذار هدفگذاری 30 درصدی را برای سهم حمل‌ونقل ریلی بار پیش‌بینی کرده بود که این مقدار در سال 1400 حدود 13.4 درصد بود و نشان‌دهنده اختلاف 55 درصدی با تکلیف قانونی است. اما در بخش سهم حمل‌ونقل ریلی مسافر وضعیت اندکی بهتر است، به‌طوری‌که از سهم 20 درصدی این بخش 19.6 درصد تحقق یافت و تنها 2 درصد از این مقدار خواسته‌شده محقق نشد. این شاخص از آنجا اهمیت دارد که بررسی مسیرهای تجاری منطقه غرب و جنوب غرب آسیا نشان می‌دهد شرایط اقتصادی و سیاسی جهان -نظیر تلاش روسیه برای اطمینان از مسیر ترانزیتی در دسترس یا سرمایه‌گذاری چین در به‌ثمر رساندن پروژه کمربند و راه- موجب شده تمام کشورهایی که در مسیرهای ترانزیتی خصوصا جنوب غرب آسیا نقشی دارند، نه‌تنها نسبت به افزایش کمی‌وکیفی مزیت‌های این مسیرها در کشورشان اقدام کنند، بلکه به سایر کشورهایی که این مسیرها از آن کشورها می‌گذرد هم بپردازند تا با انواع رایزنی‌های اقتصادی‌سیاسی آشکار و پنهان از مزیت‌های مسیر رقیب بکاهند تا منافع کشورهای دیگر را به چالش بکشند. لذا این موضوع برای ایران به‌عنوان کشوری که در مرکزیت خطوط ترانزیتی قرار دارد از اهمیت وافری برخوردار است تا علاوه‌بر رسیدن به ظرفیت حداکثری پوشش تقاضای ترانزیت، با ایجاد زیرساخت در بلندمدت برای جا‌به‌جایی حدود 300 میلیون تن کالا و درآمد 20 میلیارد دلاری (که از این مقدار 108 میلیون تن مربوط به کریدور شمال‌جنوب و باقی آن به کریدور شرق به غرب مربوط می‌شود)، به عامل زمان نیز حداکثر توجه را داشته باشد تا علاوه‌بر افزایش جذابیت سرزمینی، پیش از سایر رقبا در این حوزه نقش جدی ایفا کرده و وضعیت را به‌نفع خود رقم بزند.
تحقق 85 درصدی بخش علم و پژوهش
در حوزه تولیدات دانشی و پژوهشی و تولید کمی مقالات در دنیا ایران در سال 1400 رتبه 15 را داشته، حال آنکه هدفگذاری روی رتبه 12 بوده است، از سوی دیگر سهم اعتبارات پژوهش و فناوری بخش دولتی از تولید ناخالص داخلی که در برنامه ششم توسعه 1.5 درصد بود در واقعیت و صحنه عمل به 0.7 درصد رسید که نشان‌دهنده عقب ماندن 55 درصدی این شاخص از هدفگذاری خود دارد. این موضوع زمانی اهمیت می‌یابد که توجه داشته باشیم کشورهای مختلف طی سالیان اخیر تمرکز شدید بر تولیدات دانشی و نه‌تنها مکتوب خود دارند تا با عملیاتی و کاربردی ساختن آن از حوزه صرفا علمی خارج‌شده و در فضای بهره‌گیری از تولیدات علمی گام بردارند.
عدم تحقق 50 درصدی در احکام
در کنار شاخص‌های کمی، بررسی احکام برنامه ششم هم قابل تامل است. در این خصوص ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد از ۷۳۲ حکم بررسی‌شده، ۵۴۳ حکم مربوط به قانون برنامه ششم توسعه و ۱۸۹حکم مربوط به قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور بوده‌اند. با توجه به معیارهای تحقق احکام، ۳۶۳ حکم محققشده، ۱۰۶ حکم غیرقابل ارزیابی و ۲۶۳ حکم محقق‌نشده تشخیص داده شده‌اند. این ارزیابی نشانگر تحقق تقریبا ۵۰ درصدی احکام قوانین برنامه توسعه ششم و احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور است. البته بایستی درنظر داشت که اگر مراد از تحقق حکم را موفقیت کامل و ۱۰۰ درصدی بدانیم، احکام محققشده مجموع دو قانون مزبور، به ۶۳ حکم و درصد احکام محققشده نیز به ۹ درصد کاهش می‌یابد.
بیشترین میزان تحقق احکام نسبت به تعداد احکام بررسی‌شده به ترتیب در بخش‌های بودجه و مالیه عمومی، توازن منطقه‌ای و توسعه روستایی حمل‌ونقل و مسکن و نظام پولی و تامین مالی اتفاق افتاده است. کمترین میزان تحقق احکام نیز در بخش‌های اقتصاد کلان و «آب» صورت پذیرفته است.
در بررسی دلایل عدم تحقق احکام مجموع قوانین برنامه ششم توسعه و احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، «تخصیص ناکافی اعتبارات پیشبینیشده»، «عدم همکاری دستگاه‌های مرتبط»، «ایرادات ناشی از قانونگذاری» و نیز «شرایط بینالمللی و موانع خارجی» بیشترین سهم را در عدم تحقق احکام داشته‌اند. دلایلی چون «عدم تناسب اهداف تعیین‌شده با حکم مورد نظر قانونگذار»، «مغایرت با قوانین و مقررات دیگر» و «مشکلات در اخذ تسهیلات از بانک‌ها یا صندوق توسعه ملی» نیز کمترین سهم را در عدم تحقق احکام داشته‌اند.
از این‌رو به نظر می‌رسد در غیاب نگاه کلان و داشتن ایده برای اجرا با پشتوانه اجرایی و تجربی موفق، برنامه‌های توسعه به تنهایی نمی‌توانند قابل اجرا باشند. ضمن اینکه علاوه‌بر ذکر اهداف برای هر یک از بخش‌ها، دستورالعمل، آیین‌نامه و موارد نظارتی در عین توجه به نکات فنی نظیر اسناد توسعه با تمرکز بر صنایع پیشران نیاز است تا هم ضامن اجرای برنامه و هم عامل تحقق آن باشند.
